Доклад посвящен разработке концепции системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в научно-технической сфере и в сфере инновационной деятельности. Обеспечение государственной политики в научно-технической сфере и сфере инновационной деятельности направлено на совершенствование законодательной деятельности, что требует высококачественного организационного, методологического и методического обеспечения. Создание системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики в научно-технической сфере и сфере инновационной деятельности является необходимым инструментом обеспечения ответственного качества принятия государственных решений на основе развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм. Система мониторинга направлена на обеспечение согласованных решений органов исполнительной власти в ходе подготовки и принятия законодательных и нормативных правовых актов, а также на создание необходимого механизма социального партнерства власти и общества направленного на гармонизации институтов законодательной, исполнительной, судебной власти и гражданского общества. Разработка концепция системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики в научно-технической сфере и сфере инновационной деятельности направлена на создание необходимых условий для создания информационной поддержки разработки и совершенствования законодательства в научно-технической сфере и сфере инновационной деятельности ориентированной на активном привлечении к указанному процессу профессиональных экспертных сообществ, как на стадии законотворческой деятельности, так и на стадии анализа правоприменительной практики. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики В настоящее время проявляется повышенный интерес не только к проблемам собственно качества законодательного обеспечения общественных отношений как такового, но объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, инициировал в 2002 году работу по созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ставя перед собой задачу повысить эффективность законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, а также компенсировать потребность гражданского общества в постоянной экспертизе решений власти и налаживании плодотворного социального партнерства между властью и обществом. В этой связи представляется необходимым исследование и поиск механизмов мониторинга правового качества нормативных правовых актов и их применения. Указанные инструменты должны стать необходимыми элементами правотворческой деятельности органов власти в Российской Федерации, конечной целью деятельности которых в этой части является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовым конституционным, гуманитарно-правовым принципом, заложенным в Конституции Российской. Федерации В этой связи мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения. Целью мониторинга является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы принятия и реализации государственно-политических решений и в конечном счете соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации уделяет большое внимание созданию системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Проведение Советом Федерации с 2003 года ежегодных Всероссийских научно-практических конференций “Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики”, далее мониторинг права, стал важным этапом в решении этой сложной и многоплановой проблемы. Это, несомненно, позволило активизировать работу по развитию мониторинга права на многих направлениях. Состоявшийся в ходе конференции всесторонний анализ актуальных проблем в области мониторинга права позволил наметить пути их эффективного решения. Проведение социологической службой “Барометр” опросов среди участников конференций позволило выявить их мнения и оценки по целому ряду важных аспектов мониторинга права. Среди широкого спектра направлений осуществления мониторинга права, наибольшее развитие, по мнению респондентов, получает мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Возрастает, правда незначительно, степень взаимодействия между органами, осуществляющими мониторинг права. Отмечается важность привлечения для проведения мониторинга права на регулярной основе других организаций. По результатам опросов в наибольшей степени привлекаются научные организации и экспертные структуры, в наименьшей – общественные организации. Результаты опросов свидетельствуют об использовании сегодня в практике мониторинга права достаточно широкого спектра исследовательских методов с различной степенью интенсивности (изучение документов, сравнительный анализ, статистический анализ, социологические опросы, интервьюирование, метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента и др.) Заметное предпочтение отдается изучению документов и сравнительному анализу. Вместе с тем, процесс утверждения мониторинга права идет в целом достаточно сложно и противоречиво. Целый ряд факторов сдерживает сегодня развитие мониторинга права. Сопоставление результатов проведенных социологических опросов показывает, что главным фактором такого рода остается организационный фактор. Не случайно активно ставится вопрос о создании единой системы мониторинга права, единого федерального органа в области мониторинга права и соответствующего исследовательского института. При оценке роли других факторов отмечается возрастание значимости кадрового, финансового и материального факторов. Заслуживают внимания, выявленные по результатам опросов конкретные факторы повышения эффективности осуществления мониторинга права. В числе этих факторов, следует указать на: - повышение открытости деятельности законодательных, исполнительных, судебных органов власти; - выделение мониторинга в качестве самостоятельного направления государственной правовой политики; повышение правосознания граждан, должностных лиц; - необходимость единой методологической основы мониторинга; принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга права; - подготовка специалистов для проведения мониторинга права; разработка научно обоснованных индикаторов мониторинга права; - активное использование в проведении мониторинга возможностей научных организаций, экспертного сообщества; - активное использование международного опыта; активное использование институтов гражданского общества; - проведение комплексного социологического анализа развития мониторинга права. Одновременно, считаем важным подчеркнуть роль корректирующего воздействия мониторинга права, необходимость использования широкого спектра действий такого рода, как: - отмена устаревших норм и актов; - внесение изменений в действующие нормативные акты и принятие новых нормативных актов во исполнение действующих законов; - изменение компетенции и функций органов, перестройка структурных подразделений, изменение должностных обязанностей соответствующих лиц и др. В этой связи укажем на целесообразность подготовки министерствами и ведомствами (по аналогии с докладами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации “О состоянии законодательства в Российской Федерации”) ежегодных докладов о состоянии нормативной правовой базы, регулирующей деятельность того или иного ведомства. Принимая во внимание, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики относится к одному из наиболее эффективных средств обеспечения государственной политики, такого как совершенствование законодательства необходимо наделить министерства, службы и агентства типовой функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики по соответствующим вопросам их ведения. В этом случае интересен опыт Минэкономразвития России, в котором мониторингу законодательства уделяется большое внимание. С этой целью в департаменте правового обеспечения министерства создан специальный отдел контрольно-аналитической работы и обеспечения связей с Федеральным Собранием Российской Федерации. Приказом по министерству в департаментах, федеральной службе и федеральных агентствах, подведомственных Минэкономразвития России, назначены ответственные лица из числа заместителей директоров за организацию законопроектной деятельности, на которых возложена обязанность соблюдения Регламента Правительства Российской Федерации при разработке законопроектов и нормативных правовых актов, контроль за соблюдением установленных сроков их разработки с представлением необходимой информации в Департамент правового обеспечения министерства. В настоящее время Минэкономразвития России осуществляет мониторинг 1250 законопроектов, среди которых: - по 60 министерство является головным разработчиком; - по 90 министерство является головным по составлению заключение и официальных отзывов Правительства Российской Федерации; - по 1100 министерство является соисполнителем в разработке законов или заключений и официальных отзывов. Необходимо отметить и деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации, которое включило функцию мониторинга законодательства в положение о Правовом департаменте министерства. На основании данного дополнения Правовым департаментом ведется разработка положения о правовом мониторинге в сфере внутренних дел, регламентирующего данную деятельность. Этот документ будет включать в себя два раздела: первый, раскрывающий понятийный аппарат мониторинга, и второй, посвященный методологии реализации данной деятельности. В положении о мониторинге МВД России предполагает обязать органы МВД субъектов Российской Федерации организовать сбор, обобщение и систематизацию данных о проблемных вопросах и недоработках в нормативно-правовом регулировании.нормативных актов во исполнение действующих законов, изменение компетенции и функций рава, необходимость использования широкого Следует отметить, что необходимость совершенствования законодательства и правотворчества в целом настоятельно требует развития мониторинга права как формы диалога власти и общества. Это требует более полного учета в правотворческом процессе потребностей и интересов населения, реализации конституционной обязанности государства по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, активного участия в законотворчестве институтов гражданского общества, большей открытости законотворческого процесса, учета общественного мнения на различных стадиях законотворческого процесса. Отдельно подчеркнем важность активного использования в законотворчестве возможностей экспертного сообщества, проведения гуманитарно-правовых экспертиз законопроектов. Большинство участников проведенных нами социологических опросов считают целесообразным принятие закона “Об общественной экспертизе”. Основные положения концепции системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере научно-технической и инновационной деятельности Система мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере научно-технической и инновационной деятельности направлена на информационное, аналитическое и экспертное сопровождение разработке законов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Система мониторинга должна удовлетворять потребности специалистов министерства и его федеральных агентств и служб, а также других заинтересованных органов государственной власти, местного самоуправления и организаций информации о состоянии и развития законодательства сфере научно-технической и инновационной деятельности. Система мониторинга должна быть ориентирована на использование современных информационных технологий и быть совместимой с действующими в настоящее время системами правовой информации, такими как ГАРАНТ, КОНСУЛЬТАНТ, а также системами баз данных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Система мониторинга должна содержать необходимую информацию о развитии законодательства в сфере научно-технической и инновационной деятельности в государствах-участниках СНГ и других зарубежных государств, представляющих интерес для России с точки зрения использования их опыта в указанной сфере. Типовая конфигурации системы мониторинга должна выбираться исходя и задач и функций Министерства по образованию и науки Российской Федерации и находящихся в его составе федеральных агентств и служб с учетом взаимодействия с соответствующими службами Правительства Российской Федерации и органов государственной власти. Система мониторинга должна включать: - тезаурус основных понятий и определения, имеющих отношение к сфере научно-технической и инновационной деятельности, используемых в законодательных и нормативных правовых актов; - реестр законодательных и нормативных правовых актов, систематизированный по уровню их разработки и применения (федеральный, региональный, межгосударственный и др.); - базу законодательных и нормативных правовых актов принятых к настоящему времени, включая действующие поправки и нормативных правовых актов и проекты законодательных и нормативных правовых актов находящихся на стадии разработки и принятия; - базу данных о состоянии правоприменительной практики с учетом решений судебных органов и наиболее типичных запросов организаций по разъяснению практики применения законодательства базу данных о планах законотворческой и нормотворческой деятельности министерств и ведомств, затрагивающих регулирование отношений в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Типовая конфигурация системы мониторинга должна обладать необходимой гибкостью и настраиваемостью, являться готовым решением, позволяющим ее использовать без специальных дополнительных настроек и доработок. Типовая конфигурация системы мониторинга должна адаптироваться к любым особенностям учета в любой организации. В состав системы должны входить инструментальные средства и конфигуратор, который позволяет полностью изменить конфигурацию. Конфигуратор должен позволять: - полностью изменять конфигурацию; - редактировать свойства справочников;- изменять состав хранимой информации, качество уровней вложения, тип кода и др.; - создавать новые справочники позволяющие осуществлять редакцию текста; - настраивать внешний вид и корректирование форм для ввода информации; - редактировать существующие и создавать новые документы любой структуры; - изменять экранные и печатные формы документов; - видоизменять существующие и создавать новые базы данных любой структуры для работы с документами; - редактировать формы и создавать дополнительные отчеты и процедуры обработки информации. Организационно-информационное обеспечение мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере научно-технической и инновационной деятельности Современные информационные технологии позволяют обеспечить сбор, хранение и профессиональную обработку с практически неограниченных объемов информации. Следует отметить, что в настоящее время нормативная регламентация законодательного процесса не предусматривает безусловных технологических процедур планирования и осуществления законодательной деятельности, рассмотрения законопроектов. Имеющиеся регламентные процедуры допускают многочисленные исключения. Законодатель в большинстве своем не считает себя связанным регламентными нормами. Решению задачи автоматизации законодательного процесса могло бы способствовать создание индивидуальных автоматизированных рабочих мест для разработчиков, аналитиков и экспертов с применением информационных технологий, обеспечивающих организацию их индивидуальной (творческой) работы и информационно-аналитическое взаимодействие этих специалистов как внутри отдельного органа, так и между органами, участвующими в этом процессе. Применение информационных технологий, с одной стороны, позволит сохранить все исходные материалы, связанные с разработкой, анализом и экспертизой законопроекта на любой стадии, сместить акцент в сторону творческого начала в работе, зафиксировать авторство творческих коллективов или отдельных авторов, а с другой — максимально устранить повторяющиеся процедуры и снизить "потери" при подготовке версий проекта и дублирование работы специалистов, обеспечить целостность и координацию усилий разных разработчиков одной темы, сбалансировать действия на уровне нормы, статьи, части акта и акта в целом по определенным параметрам, оптимизировать контроль заказчика и соответствующих подразделений, ответственных за прохождение проекта, и в конечном счете способствовать повышению качества разработки законопроектов. В этой связи в качестве методического обеспечения системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики целесообразно использовать разработать модель досье закона, разработанная Советом Федерации совместно с широким кругом экспертов в процессе работы над созданием всероссийской системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики (1). Досье закона представляет собой регистрационный, контрольно-аналитический документ, который ведется в электронном виде. МОДЕЛЬ ДОСЬЕ ЗАКОНА Общая часть Вид и наименование закона. Реквизиты закона. Срок действия. Предмет правого регулирования Субъекты ответственности за исполнение и реализацию. II. Особенная часть А) Законотворческая стадия Инициатор разработки закона. Разработчики законопроекта, информация об исследовательской работе разработчиков законопроекта (основные понятия и информационные дескрипторы по теме законопроекта в тезаурусах на русском и иностранных языках; научная библиография по теме законопроекта; избранные научные статьи, посвященные разработке законопроекта; материалы парламентских слушаний, "круглых столов", исследований по теме законопроекта; документы международно-правового характера и законодательство зарубежных стран по теме законопроекта; дореволюционный и советский опыт законодательного разрешения проблем по теме законопроекта; законодательный опыт субъектов Российской Федерации по разрешению проблем по теме законопроекта, список ведущих ученых и специалистов-аналитиков, имеющих наибольшее число публикаций по теме законопроекта; проблемы, рассматриваемые законопроектом, в цифрах и фактах и др.). Субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, и документы, представленные при внесении законопроекта. Концепции актов федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законопроекта. Субъекты (органы палат Федерального Собрания, органы законодательных собраний субъектов Российской Федерации) сопровождения законопроекта в парламенте, документы, аналитические, статистические материалы, использовавшиеся при рассмотрении законопроекта. Б) Нормотворческая стадия Акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законопроекта. Акты субъектов Российской Федерации, принятые в связи с принятием закона. Акты органов местного самоуправления, обеспечивающие реализацию закона. В) Правоприменительная стадия Оперативный мониторинг – информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного самоуправления) в течение первого года действия закона. Плановый мониторинг – информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного самоуправления) за трех (пяти) летний период действия закона. Г) Стадия совершенствования закона Инициатор законопроекта, направленного на совершенствование закона. Разработчики законопроекта, информация об исследовательской работе разработчиков законопроекта (результаты мониторинга). Субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, и документы, представленные при внесении законопроекта. Концепции актов федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законопроекта. Субъекты сопровождения законопроекта в парламенте, документы, аналитические, статистические материалы, использовавшиеся при рассмотрении законопроекта. Прохождение законопроекта у Президента Российской Федерации (у Главы региона). Д) Стадия прекращения действия закона Инициатор законодательной инициативы о прекращении действия закона. Разработчики законопроекта, информация об исследовательской работе разработчиков законопроекта (результаты мониторинга). Субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, и документы, представленные при внесении законопроекта. Концепции актов федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законопроекта. Субъекты сопровождения законопроекта в парламенте, документы, аналитические, статистические материалы, использовавшиеся при рассмотрении законопроекта. Прохождение законопроекта у Президента Российской Федерации (у главы региона). Настоящая модель Досье закона носит унифицированный характер и может быть применена как в отношении законов, так и в отношении подзаконных нормативных правовых актов, в том числе разрабатываемых и применяемых в сфере научно-технической и информационной деятельности. Предстоит большая работа по созданию автоматизированной системы "Мониторинг законодательства и других форм нормативно-правовой деятельности", имея в виду сложность интеграции дифференцированных направлений реально существующего мониторинга в настоящее время. Особого внимания потребуют стадии проектирования, публичного обсуждения и принятия нормативных правовых актов, а также последующей экспертной оценки по индикаторам правовой оценки результатов их реализации. Кроме того, необходима оценка результатов по индикаторам, реально отражающим итоги правового регулирования отношений субъектов в ходе реализации политики государства, национальных программ, проектов и планов. В целях дальнейшего развития системы мониторинга Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации рекомендует:
Система мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере научно-технической и инновационной деятельности должна строится на общих концептуальных положениях, рассмотренных в настоящей работе с учетом рекомендаций Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Для проведения указанной работы необходимо:
предусмотреть также выделение необходимых финансовых и технических средств; рассмотреть вопрос о создании в структуре Минобрнауки, Роснауки, Роспатента, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки специализированных подразделений по мониторингу законодательства и правоприменительной практики в сфере научно-технической и инновационной деятельности. Литература: С.М. Миронов, О состоянии законодательства в Российской Федерации. IV Международная Конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, М., 2006 г. Авторы: Балашов Е.Б., к.ю.н., доцент, заместитель Директора департамента по научно-технической и инновационной политике Министерства образования и науки Российской Федерации Источник: |